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[11] 有学者认为，费作为一个补偿性的概念，是经济生活中对他方提供劳动或服务的补偿，体现的是政府及有关部门与土地使用者间的等价交换关系。

案例三：2005年间，原暨南大学2004级硕士研究生甘某在撰写课程论文考试时，被任课老师发现其考试论文是从网上抄袭的，对其批评、教育后，要求重写。确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。

[4] （四）实施过程缺乏必要的程序保障 其一，形式上不公开。[7] 2004年5月，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出：人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。[13]如果法院不审查高校自治规则而直接审查高校依此作出的具体决定，显然会造成审判技术上的难题。参与是当事人主体性的体现，说明理由则要求在对当事人作出不利决定之前，必须听取当事人意见，不能剥夺当事人的申辩权利。人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

三、高校自治规则的合法性审查标准 合法性审查是我国行政诉讼的一个重要原则，对高校自治规则的审查亦不能例外。可见，被告在行政诉讼过程中提供相应的规范性文件是法律的明文要求。直到20世纪80年代前后，法学界才开始对它的一些最基本的理论问题进行初步探讨。

例如美国联邦行政程序法。[2]参见宋华琳:行政基本法要在审慎中前行，载《法制晚报》2012年4月16日，第5版;傅达林: 通往行政法典化之路，载《学习时报》2012年4月16日，第5版;雷振:制定行政基本法非当务之急，载《法制日报》4月20日，第5版。对行政程序可以规定得详细一些。行政程序是行政基本法的重要内容。

笔者认为，统一的基本行政法，至少要解决这十个方面的问题。程序首先必须满足最低限度的公正。

本文全面分析了制定行政基本法的必要性、可行性，并提出了制定行政基本法需要重点解决的十个问题，以及需要正确处理好的十大关系，以期引起学界更加广泛深入的研究和探讨。但在中国，行政权非常之大，行政决策的功能相当强，必须对行政决策的程序进行规范。[9]前注〔3〕，刘太刚文。20 世纪下半叶以来，行政法、公法领域出现成文法主义的危机。

《湖南省行政程序规定》第14条第二款规定:涉及执行法律、法规、规章发生争议的，由有管辖权的政府法制部门协调处理;对需要政府作出决定的重大问题，由政府法制部门依法提出意见，报本级人民政府决定。两者的地位究竟如何处理，有待进一步加以研究。第八，为行政主体确定基本的法律义务和职责。不是要将行政法律所有的内容，按照一个逻辑或者理念，像美国法典那样进行编撰。

行政法唯一不变的是变化。各种行为千差万别，但是均可确定法定事实要件。

这方面的规定也非常欠缺，有待进一步完善。陶希晋指出:我国要不要制定一个作为基本法的行政法。

（ 二） 制定行政基本法的必要性 为什么要制定行政基本法，笔者觉得有这么几点考虑： 第一，只有制定行政基本法，才可以使行政管理和公共服务领域尽快地实现有法可依。第四，它不是某一个单项的法律。它要把所有的行政活动，都进行概括、提炼、抽象，而不是如行政许可法、行政强制法那样，只对某一种类型的行政行为进行专门规定。[44]参见前注〔42〕，江必新文。而让政府为人民办事，就要给政府授权。这四类程序学界注意不够，而这四种程序恰恰是中国行政的特色所在。

在强调公共利益的同时，也要承认个人利益的合理性，并明确个人利益的法律地位。二十多年前，我国行政法学界同仁曾进行过一次起草行政基本法的大胆尝试，但由于各种历史原因而夭折。

例如，法律保留是否能作为行政法的原则，笔者认为值得研究。②公正优先，兼顾效率。

在基本法难以作全面、彻底规定的地方，仍然需要其他非基本法来做补充和完善。要根据行政行为的具体类型，如损益性的行为、授益性的行为，分别确定法定事实要件。

法的合目的性和安定性，是直接和间接支配其他关系的最核心的一对关系。如何在基本法中保障公民的知情权、参与权、表达权、请求权和监督权等权利，如何建构相对人的公权利体系，并保障公法权利实现，是需要高度重视的一个问题。由于我国目前没有统一的行政基本法，各级政府和人大在制定行政法律法规规章时，必然产生规范内部之间的冲突，即使是全国人大及其常委会，由于其侧重点不同、参与起草的部门不同、审议的人员不同、制定的时间及背景不同，因而在同一事项上的规定可能会有所不同。[43]翁岳生编:《行政法》，中国法制出版社2009年版，第17页。

对中国而言，这一原则并没有多大的针对性。这个问题已经引起了学界和实务界的关注，但是还不够。

但是制定统一的行政基本法是可能的： 第一，尽管行政管理关系复杂，但可以作类型化处理。笔者认为，既应当注重合法性，但是也不能忽视正当性的问题。

第二，它是一个纲要性的法律。[38] 第四，要处理好行政主体和行政相对人之间的关系。

为了增强行政法的规范和统一，克服不必要的冲突，也有必要制定一部统一的行政基本法。大多数国家选择制定了行政程序法，即便是制定行政程序法，也花了不少的时间，少则几年，多则几十年。[37]〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第117页。行政基本法是一部管总的法律，相比制定一部部单项的法律，它的立法成本更低更经济。

此外，我国的行政规范相当一部分由行政机关制定，也应特别加以规范。国际上主要有两种模式： 一种是公正模式，更加注重社会公正，如美国联邦程序法。

[26] 第五，规定管辖的基本原则和管辖争议的处理。【注释】 [1]参见陶希晋:在改革中尽快完善行政立法，《现代法学》1987年第1期。

如今，公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。第十，要处理好合目的性和法安定性的关系。